2.50
Hdl Handle:
http://hdl.handle.net/10143/212189
Title:
Prosessen, planen og politikken - rusmiddelpolitiske handlingsplaner
Authors:
Baklien, Bergljot; Krogh, Unni
Citation:
SIRUS-rapport 2/2011

Full metadata record

DC FieldValue Language
dc.contributor.authorBaklien, Bergljoten_GB
dc.contributor.authorKrogh, Unnien_GB
dc.date.accessioned2012-02-22T13:48:16Z-
dc.date.available2012-02-22T13:48:16Z-
dc.date.issued2011-09-
dc.identifier.citationSIRUS-rapport 2/2011en_GB
dc.identifier.isbn978-82-7171-363-8-
dc.identifier.urihttp://hdl.handle.net/10143/212189-
dc.description.abstractNORSK SAMMENDRAG: Knapt tre fjerdedeler av norske kommuner har rusmiddelpolitisk handlingsplan. Våren 2009 henvendte Helsedirektoratet seg til SIRUS og ba om en kvalitativ undersøkelse om kommunale rusmiddelpolitiske handlingsplaner. De ønsket mer kunnskap om de kommunale erfaringene, om betydningen av planene og om viktige faktorer ved planprosessen. Problemstillingen i rapporten er tredelt. For det første ser vi på planprosessen. Vi legger an en aktørfokusert tilnærming, og spør: Hvem deltar? Hvem blir forpliktet av planen, og hvem får et eierforhold til den gjennom planprosessen? For det andre ser vi på produktet, den planen som blir resultatet av prosessen. Der ser vi på form og innhold. For det tredje ser vi på hvilke konsekvenser handlingsplanene får. Blir planen fulgt opp, forplikter den, fører den til økt bevissthet og til annerledes beslutninger? Vi har valgt kommuner med planer som var sluttført, eller ville bli sluttført i 2008, 2009 eller 2010. Vi la vekt å få med noen kommuner der vi kunne følge prosessen, og noen som var kommet så langt at vi kunne se på hva som skjedde etterpå. Den viktigste datakilden er et stort antall kvalitative intervjuer. Der det var mulig, fulgte vi planprosessen ved deltakende observasjon på møter og samlinger. Dessuten har vi gjort dokumentanalyse av handlingsplaner og andre relevante dokumenter. Mye tyder på at planprosessen er vel så viktig som selve planen i mange kommuner. Beslutningen om å lage ny rusmiddelpolitisk handlingsplan framstår noen steder som litt tilfeldig. I et par kommuner er det en automatikk i at planperioden følger bevillingsperioden. Selv om alle er opptatt av å lage noe nytt, er det ingen som begynner planarbeidet med blanke ark. Dette har de jobbet med før, og det er fagfolk som kan rusfeltet. I den grad det foreligger et mandat, er det primært rettet inn på den praktiske prosessen og gir ingen politisk retning på arbeidet. Planprosesser tar tid, både fordi de praktiske sakene er tidkrevende, og fordi planen bør være både en demokratisk prosess, en læringsprosess og en modningsprosess. Noen planer blir til nærmest på dugnadsbasis. Utvelgelsen av deltakere til arbeidsgruppa er en av planprosessens viktigste beslutninger fordi den får betydning for innholdet. Omsorgsdelen av den kommunale forvaltningen er ofte sterkt representert. Prosjektleder er avgjørende, både for hvordan prosessen utvikler seg og for hva slags plan man ender opp med. Valg av prosjektleder kan være et uttrykk for hvordan kommunen prioriterer det rusmiddelpolitiske arbeidet. Det er delte meninger om politikernes deltakelse i planprosessen. De fleste steder deltok ikke politikerne i særlig grad, noe som kan ha sammenheng med at planprosessen ble sett på som en praktisk og ikke en politisk oppgave. Politiet har oftest en nokså perifer rolle. Planavdelingen deltar ofte, og bidrar til at arbeidet kan relateres til andre planer. Bruker- og pårørendeorganisasjoner er aktive deltakere i halvparten av kommunene. Den tradisjonelle avholdsbevegelsen deltok ikke. Halvparten av kommunene får bistand fra sitt regionale kompetansesenter. Hva slags bistand de mottar, varierer mye. Planproduktene viser at kommunene kjenner til nasjonale mål og strategier. Men når lokale mål skal utarbeides, ser det ut til å være viktigere å ta utgangspunkt i den lokale situasjonen. Det er vanskelig å spore kunnskap eller situasjonsbeskrivelser fra NAV i planene. Få planer trakk inn lokale omsetningstall for alkohol, og der de gjorde det, kunne det føre til konflikt om tolkningen av tallene. Fem av kommunene har gjort egne spørreundersøkelser blant ungdom. Resultatene blir referert i planene, men får få konsekvenser. Fra sentralt hold er kommunene anbefalt å ha fokus på forebygging. Men lokalt krever omsorg og annet klientorientert arbeid overfor rusmiddelmisbrukere mye oppmerksomhet. De planene som bruker minst plass på forebygging, bruker også mest plass på illegale rusmidler. Et flertall av planene legger vekt på å skape rusfrie soner og å skjerme arenaer for barn og unge. Det er store forskjeller i hvilke reaksjoner overtredelser av alkoholloven skal føre til. Inntrykket er at kommunene i liten, om enn i varierende grad, utnytter det forebyggingsredskapet som ligger i bevillingspolitikken. Alle handlingsplanene lister opp forslag til tiltak, men det er stor variasjon i de økonomiske rammebetingelsene. Noen forutsetter at det skal komme midler utenfra, mens andre vil klare seg helt uten eksterne midler. Alle planene legger opp til årlige evalueringer og oppfølginger av planene. Mange plasserer også ansvaret for evalueringen hos spesielle grupper eller komiteer. Oppfølgingen er imidlertid personavhengig og blir ofte ikke gjennomført. Den siste problemstillingen fokuserer på konsekvenser og på hva som skjer etterpå. Vi ser at planprosessene skaper engasjement, økt bevissthet og kunnskap, og setter rusmiddeltemaet på dagsorden for de involverte. Vanlig saksgang er at planforslaget først behandles i det relevante politiske utvalget. I noen kommuner var dette også en fase med lobbyvirksomhet fra berørte parter. Ofte blir planforslaget drøftet i partiene. Når planen kommer til kommunestyret, skjer det ofte ganske lite. I den grad det blir debatt, dreier det seg gjerne om salgs- og skjenketider. Tiltak som gjelder omsorg og rehabilitering blir sjelden gjenstand for politisk diskusjon. Politikernes eierforhold til planen varierer mye. De som bruker den, er ofte de som finner støtte i planene for standpunkter de allerede har. Sektorpolitikere og «spesialister» som tilhører et utvalg, for eksempel for helse og omsorg, har oftere et eierforhold til planen. Praktikerne har det tydeligste eierforholdet til planene, og bruker dem aktivt. Det gjelder særlig forslag om klientrettede tiltak, men det gjelder også forebygging og forslag om organisatoriske grep. Ulike aktører i samme kommune kan ha motstridende oppfatninger når det gjelder spørsmålet om deres handlingsplan har fått betydning, eller om den bare ligger i en skuff. Svarene er avhengig av ståstedet til den vi spør. Den viktigste forklaringen på hva som skjer med planene og forslagene til tiltak, finner vi i hvem som satt i arbeidsgruppa som laget den. Det er også viktig at planen er godt forankret i rusmiddelfeltet og fundert på en virkelighetsforståelse som deles av deltakerne. Det er ikke nødvendigvis de mest gjennomarbeidede og veldokumenterte planene som har størst gjennomslagskraft. Sett under ett har planene neppe den store og merkbare innvirkningen på kommunal rusmiddelpolitikk som man kunne håpe på. De politiske stridsspørsmål omkring tilgjengelighet av alkohol er mange steder mer avhengig av andre ting enn av hva som står i planen. Den presumptivt rasjonelle planlogikken taper i møtet med virkeligheten. Dessuten er planen i all hovedsak ikke et ledd i en problemløsningsprosess. De lokale målene det refereres til er stort sett svært generelle. I den grad det pekes på konkrete utfordringer eller problemer, er de ofte av praktisk art. I det hele tatt er det lite politikk både i prosessene, produktene og konsekvensene av de rusmiddelpolitiske handlingsplanene. Samtidig er det høye ambisjoner knyttet til planarbeidet og til planene. Det gjelder fra nasjonalt hold om hvordan slike planer skal kunne føre til bedre kommunal rusmiddelpolitikk. Og det gjelder blant dem som starter et planarbeid i sin kommune. Men kommuneøkonomi, hensynet til næringsinteresser, liberale forståelsesmodeller hos en del politikere, og ikke minst tendensen til å fokusere på virkemidler heller enn på mål og visjoner, setter stramme grenser for hva som er gjennomførbart. For framtiden er det trolig viktigere å spørre om og hvordan disse rammebetingelsene kan bedres, enn å sette enda mer inn på å hjelpe kommunene til å lage bedre planer. Det har å gjøre med endring av kultur og av normstrukturer, og er dermed et langsiktig prosjekt.en_GB
dc.description.abstractENGLISH SUMMARY: All Norwegian municipalities are required to have an alcohol and drug policy action plan. It is recommended that the aims of the municipality's alcohol policy should be stated in the plan, and that the alcohol policy measures that shall be used to achieve these aims should be outlined. It is also recommended that the plan should be developed as part of a comprehensive action plan for local alcohol and drug policy. In 2009, three fourth of Norwegian municipalities had a alcohol and drug policy action plan. The Norwegian Ministry of Health and Care Services and the Norwegian Directorate of Health have been concerned about improving the work of the municipalities in producing alcohol and drug policy action plans. They have used two measures. First, a booklet has been produced giving guidelines for the work of the municipalities in this area . Second, regional resource centres for alcohol and drug problems have been allocated extra funding for this purpose. It is assumed that more and better action plans will lead to better and more comprehensive alcohol and drug policy in Norwegian municipalities. In the spring of 2009, the Directorate asked the Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research (SIRUS) to carry out a qualitative study of the municipalities' action plans for local alcohol and drug policy. We were asked to investigate this from the perspective of the municipalities, and to describe their experiences with these plans. A main question in our study was therefore: Do action plans lead to better and more comprehensive alcohol and drug policies? If they do, how do they do this and what are the mechanisms? If they do not, why not? What are the barriers? We address three research questions in this report: We examine the process of developing the plan, we look at the product, the result of the process, and we look at the consequences of the action plan. We chose eight municipalities that had plans that were completed or would be completed in 2008, 2009 or 2010. We wanted some municipalities where we could follow the planning process, and some where we could see what happened afterwards. We also tried to get a distribution of municipalities in each region, and municipalities of different sizes. The most important source of data was a large number of qualitative interviews. We interviewed project leaders, members of the action plan group, managers in the municipalities, municipal executives, politicians and police. When possible, we followed the planning process, by participative observation at meetings and gatherings. In addition, we analysed action plan documents and some other relevant documents. There is much to indicate that the planning process is just as important as the actual plan in many municipalities. There is a lot of variation in the justification and the motivation for developing the action plans. In half of the municipalities, the initiative came from the municipal administration. In a couple, the politicians requested a new plan. Only in one municipality the regional resource centre can be given the credit for a new plan being developed. However, the regional resource centres played an important role in four of our municipalities where they were involved. As the action plan should be an inter-sectorial working tool, it is important who participates in the planning process. The municipalities took completely different standpoints with regard to politicians' role in the planning process. In some municipalities, it was self-evident that politicians should be included, in other municipalities it was not. It is also important who the municipality appoints as the person responsible for the plan. Much is dependent on this person having the right qualifications and experience, having knowledge about the area and about project work, and also knowledge about work with municipal plans. It also helps if he or she has leadership skills, charisma, and the ability to generate enthusiasm. He or she should also have the authority to delegate tasks and to get others to participate in the work. With regard to the product, the plans varied a great deal in how comprehensive they were. Several of our informants meant that the plans should be short, so that they would be read and used. The majority of the plans were not political, in the sense that they concentrated on themes that are not controversial and that lie outside party politics. They were often used to discuss how to solve the needs and duties of the municipalities regarding care of alcohol and drug users. Even though alcohol policy measures that regulate sale and serving of alcohol were addressed, this theme often has a minor place in the plans. Measures to control the sale and serving of alcohol are not only controversial, but have uncertain costs, and, according to our informants, the effects of the measures can be regarded as uncertain in the long term. It requires skill and an overview of the situation to make a comprehensive plan in which care and prevention, use of legal and illegal drugs, and measures for all age groups, are seen in relationship to each other. The person the municipality has appointed to make the plan is a decisive factor for the success of the plan. We also see that the people who participate in the process leave their mark. Their special interests and perception of reality are reflected in the plans they make. The final research question is what happens afterwards: To what extent do the plans lead to action? Some of the measures that are recommended in the plans would probably have happened anyway. Maybe it would have taken longer time to implement them, but often they are things that have been on the agenda for a long time. What happens afterwards is also dependent on more general factors, such as economy. Proposed measures that will be funded with project funds cannot be implemented, if they do not receive this funding. Measures that are funded from the municipalities' own budgets, or that have a low cost, have a greater chance of being implemented. A lot depends on the politicians' commitment to the measures, and on the influence of other interested parties. The three elements - the process, the product and the consequences - are closely related. The process is particularly important. It requires attention, time and skills. In addition, the process creates awareness. However, the question is whether this awareness is just among the people involved in the process, or whether it is among the local community as a whole. In conclusion, action plans for local alcohol and drug policy are not a waste of time. However, expectations should not be too high. There are many things that have to fall into place in order to achieve the result that the Ministry desires: a better and more comprehensive alcohol and drug policy in the municipalities.en_GB
dc.language.isonoen
dc.publisherSIRUSen_GB
dc.relation.ispartofseriesSIRUS-rapporten_GB
dc.relation.ispartofseries2011/2en_GB
dc.subject.meshSubstance-Related Disordersen_GB
dc.subject.meshPolicyen_GB
dc.subject.meshAlcohol Drinkingen_GB
dc.titleProsessen, planen og politikken - rusmiddelpolitiske handlingsplanerno
dc.typeReporten
All Items in HeRA are protected by copyright, with all rights reserved, unless otherwise indicated.